Финансовый паспорт концессии в «Электронном бюджете»

Почему это не «просто ещё одна форма отчётности»

Российский рынок ГЧП уже несколько лет живёт в режиме плотной регуляторной донастройки. Ужесточение требований к капитальному гранту и плате концедента, ограничения по объектам электросетевого хозяйства (208-ФЗ от 26.06.2026), налоговые изменения по НДС при бюджетном финансировании (218-ФЗ от 04.07.2026), пересмотр риск-весов для банков ЦБ, обязательная оценка сравнительного преимущества для проектов с CAPEX от 3 млрд руб. — всё это движется параллельно и в одну сторону: государство хочет полностью видеть бюджетные обязательства по инфраструктурным проектам и снижать риск их скрытого накопления.

Новая редакция п. 6 ст. 78 БК РФ, вступающая в силу с 01.09.2027, ставит финальную точку в этой логике: субсидии по концессионным соглашениям и соглашениям о ГЧП/МЧП будут предоставляться по соглашениям, заключаемым в ГИС «Электронный бюджет». Это уже не отчётность, а условие получения бюджетных средств. Форма, в которую соглашение придётся уложить, становится частью самого соглашения.

Именно эту форму сейчас проектирует Минфин.

Что предлагает проект постановления

Утверждаемая структура сведений разбита на восемь разделов (I–VIII) и охватывает:

• Капитальный грант и плату концедента (публичного партнёра) — с планами-графиками перечислений и конкретными суммами по годам.
  
  
• Концессионную плату (плату частного партнёра) — также с планом-графиком.
  
  
• Условные обязательства публичной стороны: особые обстоятельства, МГД, возмещение недополученных доходов — здесь допускается порядок расчёта и приложение формульного расчёта в электронной таблице.
  
  
• Выплаты при досрочном расторжении соглашения.
  
  
• Состав и описание объекта соглашения.
  
  
• Матрицу рисков: риск-факторы, распределение последствий, компенсационные обязательства и меры по снижению рисков.
  
  
• Доходы, расходы и привлечение частным партнёром иных средств — с периодичностью «месячная / квартальная / годовая» (единственный раздел, для которого периодичность вообще указана).

Проект прямо не устанавливает типовые формы соглашений — от этой идеи законодатель отказался в третьем чтении 432-ФЗ под давлением рынка. Но структура сведений в ГИС фактически задаёт тот же коридор через технический бэк-офис.

Что в проекте вызывает вопросы

Разбор проекта, опубликованный АБ «Качкин и Партнёры», сформулировал юридический контур проблем. Мы, со стороны инфраструктурного маркетинга и коммерциализации активов, добавляем к нему шесть углов, которые касаются практической реализации.

1. Мандат уже, чем структура сведений

П. 6 ст. 78 БК РФ говорит о сведениях для проверки объёма бюджетных обязательств ППО. Проект же выходит далеко за эти рамки и охватывает риски, доходы и расходы частного партнёра, заёмное финансирование и коммерческую конструкцию сделки. По факту создаётся не форма фиксации бюджетного обязательства, а финансовый паспорт всего проекта. Это отдельный класс данных с другим правовым статусом.

2. Формульные платежи не описываются суммами по годам

Для условных обязательств, МГД и выплат при расторжении проект допускает формульный расчёт. Но капитальный грант и плата концедента должны быть указаны конкретными суммами с разбивкой по годам. В реальных сделках плата концедента почти всегда формульная: индексация к инфляции или ключевой ставке, плата за доступность с корректировками за KPI, LCC-компоненты. Механизм уточнений «+/–» проблему не снимает: он позволяет корректировать факт, но не описывает первичное обязательство, размер которого по условиям соглашения является расчётным, а не твёрдым.

Это принципиальное противоречие: чем сложнее платёжный механизм, тем хуже он ложится в требуемый формат.

3. Риск обратной типизации

Классические концессии в социалке и коммунальном хозяйстве с относительно «твёрдыми» обязательствами в таблицу лягут более-менее. Но нестандартные сделки — TOD-проекты, take-or-pay-конструкции, модели CVC/LVC с разделением upside и нетарифными доходами — рискуют «зависнуть». Их платёжные механизмы не описываются фиксированными суммами по годам. И здесь возникает обратный стимул: чем сложнее условия перенести в форму ГИС, тем выше соблазн изначально формулировать их так, чтобы они укладывались в структуру системы.

Это может незаметно сдвинуть отраслевой стандарт в сторону упрощённых моделей, из которых как раз и уходят самые интересные механизмы монетизации.

4. Границы «доходов и расходов» частной стороны не определены

Раздел VIII требует ежемесячных, квартальных и годовых сведений о доходах, расходах и привлечении частным партнёром иных средств. Но проект не разъясняет, что именно входит в понятие. Учитываются ли только доходы от целевой эксплуатации объекта — или и доходы от дополнительной коммерциализации: naming rights, коммерческие площади в ТПУ, реклама, вокзальный ретейл, платные сервисы вдоль трассы?

Разница принципиальная. По конструкции CVC/LVC именно эти потоки способны уменьшать плату концедента или увеличивать концессионную плату. Если ГИС требует «плоскую» табличную оценку без раскрытия допкоммерциализации, вся её экономика либо не отразится, либо будет искусственно занижена. А это ровно тот источник, за счёт которого рынок может снижать нагрузку на бюджет.

5. Матрица рисков — самый недооценённый раздел

Проект требует отразить риск-факторы, распределение последствий, компенсационные обязательства и меры по снижению рисков в стандартизованной форме. Считается, что чем лучше проработаны риски в проекте, тем выше его шансы на выживание. Но у российского рынка сегодня нет общего языка описания рисков ГЧП. Деконструировать реальный текст концессионного соглашения на 500–800 страниц в единую матрицу — отдельный, трудоёмкий пласт работы. Кто и по какой методике будет это делать, из проекта не следует.

Это может стать точкой роста для отрасли — если появится стандартизованный подход. Или узким местом — если каждая сторона будет описывать одни и те же риски по-разному.

6. Кто вносит и как часто обновляет — в проекте не указано

Проект называет только двух субъектов: Минэкономразвития — как функционального заказчика развития системы, и Минфин России — как разработчика технического задания. Ни ГРБС, ни концедент, ни финансовый орган субъекта, ни само юрлицо-концессионер как оператор ввода данных в тексте не названы. Федеральное казначейство в проекте не упомянуто вообще: механизм верификации соответствия сведений условиям соглашения не описан.

Периодичность прописана только для Раздела VIII. Для планов-графиков предусмотрен формальный механизм уточнённых версий (реквизит «Вид документа» + суммы «+/–») — без указания сроков и субъекта.

Живой финансовый паспорт по проекту с 20–30-летним сроком — это отдельная административная функция, которую нужно ресурсно обеспечивать с обеих сторон. Без ясного распределения ролей нагрузка ляжет либо на концессионера (и войдёт в стоимость проекта), либо на публичную сторону (и затормозит запуск сделок).

Что в проекте всё-таки полезно

На фоне негативного публичного фона вокруг ГЧП («бюджет платит непонятно за что») повышение прозрачности бюджетных обязательств — пусть даже пока только для казначейского и финансового контура — способно скорректировать этот образ. Если объём и структура обязательств публично-правового образования становятся системно наблюдаемыми, у рынка появляется аргумент: расходы бюджета по КС и СГЧП — это не «дыра», а зафиксированный, оцифрованный поток с понятной логикой.

Это долгоиграющий репутационный актив для отрасли. И один из немногих механизмов, способных снизить давление на инструмент ГЧП со стороны публичной критики.

Что можно доработать до 20 августа

Из того, что уже прозвучало в обсуждении и стоит поддержать:

• Расширить перечень исключений. Помимо предусмотренных проектом случаев (гостайна, низкодотационные регионы, соглашения до 01.09.2027), логично исключить проекты без капитального гранта и платы концедента, проекты с недотационными ППО, а также случаи, когда публичная сторона участвует только имуществом — по ним бюджетного обязательства ППО в смысле п. 6 ст. 78 БК РФ не возникает.
  
  
• Разрешить формульное описание для платы концедента. Аналогично тому, как это уже допущено для условных обязательств и МГД. Иначе форма ГИС будет системно расходиться с реальными платёжными механизмами банкуемых сделок.
  
  
• Определить границы «доходов и расходов частной стороны» и явно предусмотреть раскрытие допкоммерциализации. Отделить доходы от целевой эксплуатации от доходов от дополнительной коммерциализации, чтобы вклад последних в экономику проекта был виден и мог учитываться в структуре платежей.
  
  
• Прописать субъекта ввода и актуализации данных, а также сроки. Хотя бы в базовой логике: кто вносит первичные сведения, кто подтверждает, кто отвечает за расхождение сведений в ГИС и текста соглашения.
  
  
• Определить методический подход к матрице рисков. Даже базовый классификатор риск-факторов и типовых мер их снижения существенно снизит разночтения между сторонами и упростит верификацию.
  
  
• Внести технические корректировки. Учёт движимого имущества в отдельных разделах, исправление ссылок на нормы закона — это то, что можно сделать в тексте акта уже сейчас.

Больше полезных материалов о рынке инфраструктурных проектов и ГЧП в наших каналах в Telegram, MAX и ВКонтакте.